Наконец я кончил обзор реформ в управлении. Он мог бы быть гораздо короче, но я не заботился о его сокращении. В этой отрасли своей деятельности Петр потерпел всего больше неудач, допустил немало ошибок; но это не были случайные, скоропреходящие явления. Преобразовательные неудачи станут после Петра хроническим недугом нашей жизни, правительственные ошибки, повторяясь, превратятся в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей; те и другие будут потом признаны священными заветами великого преобразователя, хотя он сам иногда сознавал свои неудачи и не раз сознавался в своих ошибках. Надобно внимательно выяснить, откуда пошли приемы и привычки управления, преследующие русскую жизнь после Петра на протяжении чуть не двух столетий и не оправдываемые условиями, какими они были вынуждены при Петре.
НАЧАЛА НОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. Припомните застольную беседу Петра со своими сотрудниками в 1717 г., когда князь Я. Долгорукий указывал Петру, что среди своих военных и дипломатических успехов он еще очень мало сделал для законодательства, для внутреннего устроения своего государства. С этого именно года Петр приступил к усиленной законодательной работе: в какие-нибудь 5 – 6 лет сделано было больше, чем делалось прежде и после в 5 – 6 десятилетий. Устройство коллегий, перестройка, точнее, достройка Сената, вторая губернская реформа, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению окончательный склад, какого успел добиться Петр к концу своей деятельности. Среди колебаний и поворотов назад или в сторону, среди частичных и возвратных преобразовательных приступов то к той, то к другой отрасли управления стали проступать не то обдуманные принципы, не то ощупью достигнутые цели реформы управления. То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление.
ЦЕНТР И ПРОВИНЦИЯ. Петр не только разграничил центральное и областное управление, но и пытался построить то и другое на различных основах. К этому приводил его довольно своеобразный социальный состав правительственных учреждений в Московском государстве. С этой стороны надобно различать два типа управления – сословно-аристократический, когда управлением руководит через своих выборных один господствующий класс или несколько таких классов, и бюрократический, когда управление вручается верховной властью людям, знающим дело или считающимся знатоками, без различия их происхождения. В управлении первого типа главная задача, разумеется, – проводить и ограждать интересы правящих классов; второй тип долго считался и может даже казаться теоретически более пригодным к проведению и обеспечению общих государственных и народных интересов. Старое, московское управление было смешанного состава и характера. По своему устройству и по приемам действия, по отношениям своим к верховному правителю-государю и к управляемому обществу оно было похоже на бюрократию: руководящими органами его были назначаемые верховной властью коронные чиновники, которые вели дела канцелярским порядком, без участия общества или при очень слабом, пассивном его участии. Мы уже видели, как в XVII в. постепенно замирала самодеятельность земских учреждений – от волостного старосты до земского собора. Но по личному составу эта администрация была сословно-аристократическая: руководящий элемент в ней состоял из людей привилегированного служилого класса, наследственно пользовавшегося своими привилегиями. Дьяки и подьячие, дельцы-разночинцы, элемент приказный, собственно бюрократический, имели подчиненное значение канцелярских делопроизводителей, а выборные или призываемые представители земства, тяглого населения, являлись лишь вспомогательным орудием управления, ответственными исполнителями финансовых поручений правительства. Значит, старое, московское управление отличалось двойственным характером: его можно назвать сословно-бюрократическим. Петр поставил управлению на первом плане двоякую цель: 1) устройство военных сил и финансовых средств государства, 2) устройство народного хозяйства, подъем производительности народного труда как необходимое средство успешного достижения военно-финансовой цели. Очевидно, это две существенно различные задачи: первая – основное дело государства; вторая ближе касается общества. По свойству обеих задач Петр и перестраивал старое, московское управление, которое он называл «нераспоряженным». Не устраняя двойственного основания, на котором оно было построено, Петр хотел разъединить составные элементы этого сословно-бюрократического основания, указав тому и другому элементу место в особой сфере управления, одной дать бюрократический характер, в другую ввести сословный элемент. Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств он возложил на центральное управление. Эта задача требовала от административных органов соответственных знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения, какое дается происхождением. Так центральное управление получило бюрократический состав: здесь не видим ни участия общества, ни сословного подбора дельцов. На высших правительственных должностях при Петре встречаем и родовитого боярина, и его бывшего дворецкого, и дворян разных генеалогических степеней, и «счастья баловня безродного», и бывшего подьячего, и много разных иноземцев. Ближайшее руководство народным хозяйством Петр считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в народном хозяйстве имели два класса: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество; в их руках сосредоточивались оба основных капитала страны, земельный и промышленный, на которых держалось народное хозяйство, работой которых питалось хозяйство государственное. Возложив заботу о высших интересах государства на центральное управление с его дельцами-чиновниками, Петр для обеспечения интересов вспомогательных, сводившихся при нем к успехам народного хозяйства, пытался призвать оба эти класса к влиятельному участию в местном управлении, сообщив ему сословно-аристократический характер. Дворянин в селе и губернии и гильдейский гражданин в городе – вот две общественные силы, которые, стоя во главе местных обществ, должны были руководить народным трудом об руку с местными органами центрального управления. Значит, реформа управления носила не столько политический, сколько технический характер: не вводя новых начал, новый порядок приводил старые в новое сочетание под заимствованными формами по указаниям иноземных знатоков, разложив слитые прежде элементы управления между разными его сферами. Так новое здание управления строилось из старых материалов, – прием, наблюдаемый и в других отраслях преобразовательной деятельности Петра.